进一步完善我市投资法制环境 推动招商引资工作更上新台阶

致公党厦门市委会

一、我市招商引资的现状分析

加入ＷＴＯ后，我国的招商引资和经济发展进入了新的阶段，作为经济特区，我市的招商引资和改革开放也因而面临更大的机遇和挑战。去年，我市共批准外商直接投资项目343个，合同利用外资12．72亿美元，实际利用外资11.53亿美元，在，分别比上年增长32．4％、26．7％和11．8％，但仍然低于全国平均发展水平，和特区的地位很不相适应。今年上半年，我市合同利用外资和实际利用外资虽然比去年同期有较大幅度的增长，但新形势下的地区经济竞争变得越来越激烈，厦门的招商引资形势不容盲目乐观。这种形势不难理解：由于我国在招商引资政策上已逐步与WTO体系下的《协议》相衔接，原先赋予经济特区为吸引外商投资的特殊优惠政策的作用，会因其他地区的同样拥有而相对地被削弱，与此相反，厦门经济特区由于较高的经济发展水平而带来的土地和劳动力成本较高以及对内交通不发达、经济腹地狭小等问题正日益凸显出来。 因此，如何进一步完善我市投资环境，推动招商引资工作更大的进展，是摆在我们面前既重要又紧迫的课题。  

二、改善投资法制环境，其重要性和紧迫性并存

1、招商引资呼唤完善的投资法制环境

扩大招商引资，促进地区经济的发展，是市场经济的必然要求。完善投资环境的因素是多方面的，而投资法制环境是企业生存与发展的保障，是扩大招商引资的重要途径。这里所指的投资法制环境，主要包括立法、司法和行政执法等等。一般来说，投资者不缺少技术，资金和管理，他们要求的是一个为他们提供优质服务的投资环境，因此，投资法制环境的好坏势必影响着投资者的收益风险，是投资者选址的重要考量因素。另一方面，如果投资法制环境健全了，投资者的权利有了保证，他们才会不断增强投资的信心，才会不断自觉地挖掘潜在的投资能量，也就是说，投资者不仅自己要增资增产，还会现身说法，做义务宣传员，而他们的宣传对潜在的投资者也最具说服力。总体而言，抓好法制环境建设，提高服务质量，并由此来吸引新的投资者前来投资，使得投资地区的经济发展和招商引资处于一种良性的运作态势，进一步推动我市经济工作步上新台阶。

    2、ＷＴＯ对投资法制环境提出了新要求

加入了WTO，我国正逐渐融入全球经济一体化的大潮流中去，WTO为招商引资和经济的发展带来了便利，也对社会的保障体系提出了更高的要求。依据《中国加入世界贸易组织议定书》，我们可以预见改善投资法制环境在时间上的紧迫性：第一，ＷＴＯ要求建立一套公正、公平、透明的立法和司法制度，保证出台的投资法律法规的透明度、规范性和完备性； 第二，ＷＴＯ要求各成员国遵守最惠国待遇和国民待遇原则；第三，ＷＴＯ要求建立一个法制的、规则的、信用的社会环境；  第四，ＷＴＯ要求各成员国建立一个高效、公平、公正的法制环境；  第五，WTO要求各成员国加大对知识产权的保护力度。

3、加强法制建设，改善投资环境，是建设社会主义法治国家的必然要求

今后几年将是我国社会主义国民经济发展的重要时期，我们的工作必须围绕国民经济和社会发展的第十个五年计划这一基本目标，高举邓小平理论伟大旗帜，以江泽民同志关于“三个代表”的重要思想为指导，深入贯彻党将在十六大确定的精神，推进依法治国，使全社会的管理工作逐步走上法治化轨道，进一步推进对外开放，保障和促进经济建设和社会各项事业健康发展。结合本地实际情况，厦门市委书记郑立中同志强调，作为经济特区，我市要善于把握优势，在加强硬环境建设的同时，还要加强软环境的建设，完善配套条件，提高服务质量，努力营造法制健全，管理规范，服务高效，秩序优良，环境美，企业成本低的投资发展环境，使特区真正成为企业投资的乐土，依靠知识致富的乐园，和人民安居乐业的优美社区。总之，加强法制建设，改善投资法制环境已经迫在眉睫。

三、我市投资法制环境面临的几个问题

自从去年我国加入WTO以后，我市人民在"三个代表"思想的指引下，努力遵循WTO的规则，改善本市的投资环境，各项与WTO，与国际惯例接轨的措施相继出台，各项改革措施一直走在全省乃至全国的前列，对本市的招商引资和经济发展起了巨大的推动作用，但不可否认的是我市目前在执法和司法等工作中仍存在许多亟待完善的地方，主要表现在以下几个方面：

1、在旧体制影响下的执法人员心态不稳、法制观念淡薄、执法水平不高等问题，与加入WTO新形势下的招商引资的矛盾日趋突出

虽然作为特区二十年来，我市在执法和司法水平上随着市场经济的不断发展取得了很大的进步，但由于受旧体制的影响，仍然有些执法和司法人员没有完成角色转换，主要表现在：其一，法制观念淡薄，近年来，我市在鼓励招商引资及其相关方面出台了许多具有指导性的法规和规章，领导决策部门也作出了许多优良的决策，但是由于负责具体操作的基层执法人员的主人翁意识和为投资者服务的观念还显得不够强烈，他们在对待投资者问题上往往敷衍塞责，使得这些措施无法得到有效落实，投资者也就难以从这些规定和决策中得到实惠；其二，一些年轻执法人员和司法人员的人生观、世界观和价值观还不够成熟，心态也不够平稳，在执法过程中，这些年轻的工作人员往往是“官”瘾十足，对投资者表现出高高在上的办事态度，降低了软环境对招商引资的吸引力；其三，国家机关相关部门在干部选拔方面还没有真正形成一套新的竞争机制，国家机关工作人员是能上不能下，凭借这个“铁饭碗”，他们其中一些工作人员自主学习的意识较差，对招商引资的新政策、新法规缺乏全面的了解，因而他们在碰到一些执法难度较高的问题时，往往无所适从，服务意识和服务水平明显与新形势下的招商引资要求不相适应。

2、相对于其他地区而言，我市的执法环境显得不够宽松，在一定程度上制约了投资者投资、增产的积极性

俗话说：治乱世，用重典，但与此相反，苛政严律则会制约着招商引资的发展。排除本节前面一点所述的原因之外，我们有一些执法人员和执法部门在理解和执行法律、法规过程中，不是从鼓励投资和维护投资者利益的角度去灵活把握法律赋予的自由裁量权。在许多国家并未明令禁止的项目中，他们不但不能根据具体情况作出变通性的措施决定去维护投资者的利益， 甚至还代之以较为严厉的罚款、没收等惩罚性措施。对投资者一些正当经营行为进行过多的干预，使得我市在地区竞争中丧失了法制保障方面的优势。因执法环境不够宽松，投资者改变投资策略，把投资项目由我市迁往执法环境较为宽松的诸如上海等地区的事情就发生过。

3、司法部门受到的干预过多，办案程序缺乏公正，离投资者期待的透明度原则相距甚远

厦门在立法方面走在了全国前列，但是在司法办案过程中，"暗箱操作"的现象仍然存在。当投资者发生诉讼牵涉到某些部门和个人利益时，司法独立往往会受到挑战，投资者的利益也因而受到了损害。在办案过程中，有些司法人员很少去注意程序的公正，他们往往只告诉当事人案件处理的结果，而不向当事人说明处理的过程和所依据的事实理由。司法机关在职能转变和权力定位上，特别是在民商事领域方面，尚未摆正自己的中立地位，还不能彻底贯彻私法自治和平等原则，用公权干预私权的现象仍然存在。此外，还经常会出现一些所谓的领导小组和办事机构，凌驾于执法机关和司法机关之上，取代了法定机关的职责，使得真正的执行部门在执法过程中无所适从，而当这些机构撤销的时候，又常常造成了当事人办事无门、投诉无门的状况。

4、       法律适用不规范，各部门办事程序不统一，投资者在寻求解决问题途径时，困难重重

勿庸置疑，法律、法规是司法和执法的唯一依据，但是，目前一些执法部门和执法人员不能正确地适用法律、法规，主观臆断色彩过浓，完全凭本部门和个人意志来确定法律的适用。个别部门甚至撇开法律、法规，制定了若干"内部决定"、"红头文件"，这些决定和文件还凌驾于法律和法规之上。职权主义传统思想还深深地影响着我们的司法系统，一些负责人不具备法律效力的解释性讲话被当成了"圣旨"，成了处理案件的依据。我市各部门在管理方式存在的条块分割弊端，也给投资者制造了不少麻烦。比如说，Ａ部门要求当事人先到Ｂ部门办完，再到Ａ部门，而B部门又要求当事人先到Ａ部门再到Ｂ部门。双方的互相扯皮，当事人的事情也因而被无限期地悬挂起来。

5、司法不公现象的存在，不利于市场良性竞争状态的形成

由于人治意识等因素超量存在，法律远没有成为社会公平与正义的底线。个别执法人员容易受到各种不良关系的影响，在一些案件中存在着明显偏袒的现象，作出一些没有依据事实和正确适用法律的裁判。令人不可思议的是有些裁判文书甚至前后矛盾，根本不能让人信服。还有一些司法人员在官本位和权威意识的作用下，对当事人及其代理人在诉讼中的权利主张和意见没有充分的、足够的重视，裁判的内容显然缺乏公正。如果让司法不公现象还继续存在的话，那么势必会影响执法队伍的整体形象，对整个地方的投资法制环境造成严重的破坏，从而无法促进市场良性竞争状态的形成，也不利于保护投资者的投资热情。

6、执法和司法效率还相对不高，投资实现法律救济的时间过长，成本过高

首先，在司法审判过程中，一些案件审理的期限被无故延长，案件的超审限现象在我市并不鲜见，特别是一些案件在审判过程中难以确定合适的解决方案，加之主办人员责任感较差，当事人的权益容易因案件没有得到及时的解决而受到损害。其次，还有不少案件由于一审法院没有做出正确的裁判，未能做到一步到位，以至于二审、重审、再审，一个案件就这样审上一年、两年甚至好几年，仍不能结案。这样即使再坚强的人，意志也在漫长的审判中被消耗殆尽，还谈什么好好经营自己的事业呢？再次，在行政执法过程中，由于程序的繁琐，审批时间过长，大大增加了执法的成本和当事人的成本，执法效率也有待进一步的提高。

7、执行依然是个“老大难”，投资者胜诉后再遇新麻烦

在受"重审（判）轻执（行）"思想的影响下，法院已生效的判决难执行是老问题中的新麻烦，总结起来有这么几点：第一是目前我市申请执行的案件较多，执行人员又不足，而且由于日积月累，造成了许多早该执结的案件久拖不决，形成了恶性循环；第二是是有关执行的法律还不完善，也在一定程度上束缚了法院执行工作的手脚，给一些"老赖"留下了生存的空间；第三执行工作受部门保护主义影响较为严重，遭到的干预过多；第四是被执行人信用度过低，想方设法隐匿资产，而当前对被执行人的财产状况调查又相当困难；第五对执行的监督力度远没有对审判的监督那么大，申请人的合理请求往往得不到采纳；第七，法院的执行改革，在某种程度上忽略了调查取证的主动性，因为拒不执行判决，实际上已不纯粹是当事人之间的问题，而是拒不执行者对法院和法律权威的挑战和藐视。

8、       劳动保障对各类企业的合法利益保护不够公平、公正，人才引进的各项障碍仍未彻底解决

在劳动仲裁过程中，最常发现的一种现象是国有企业、外商投资企业，国内民营企业及个体工商户得到的是一种阶梯式的待遇，大、中、小企业之间，知名企业与不知名企业之间，在处于同等情况下，也会受到不同级别的对待，执法人员的随意性较大，服务态度有待提高。极个别拥有强大经济实力和地方影响力的企业，在与员工发生争议时，往往处于有利的地位，员工的合法权益得不到满足。相反地，在同样的情况下，一般企业的合法权益则经常被忽视。这种做法与我国加入WTO，对各类企业实行国民待遇的政策是被道而驰的。目前我市劳动仲裁委员会的工作效率、工作机制以及人员设置等方面，已经很难适应新形势下招商引资工作的开展。

 此外，由于能够促进引进人才的可操作性规范不够，政策适用时也难以变通，没有一个有效吸引人才、留住人才的机制，使得各类的人才难以来厦工作创业，无法满足投资者对人才的需求。

    9、社会的信用度普遍偏低

虽然加强信用度建设已经被上升为一项国策，但是，一直以来人们的遵约意识相当薄弱，信用度的危机越来越成为了我国经济活动中的一项通病。信用度危机在作用于社会方面的表现也是多方面的，第一方面由于有关于信用度的法律规定和规范性文件较为少，违约的成本极低，而履约方、追索违约金成本又过高，因此合同的不履行，甚至利用合同进行欺诈，就变得相当普遍了；第二个方面，因为上述原因，个别企业贪小便宜，钻法律的空子，恶意欠债，利用各种手段转移财产，造成了许多债权无法得到保障；第三个方面，伪劣产品老是屡打不绝，虚假广告也是让人防不胜防。这种信用危机的恶性循环，使得靠市场来调节的市场经济的自我平衡能力大大受损。

10、对知识产权的保护力度仍然需要加强

知识产权是WTO体系的一个重要方面，但在我国在对知识产权的保护存在着严重缺陷。在我市除了和我国其他地区同样存在立法不够完善外，还存在一些自身的不足。其主要表现为：一是执法人员对保护知识产权的意识不够，尚未形成运用知识产权保护制度来促进技术创新的有效机制，也未建立起行业整体对外抗衡的保护体系。二是行内知识产权保护意识淡薄，行业内没有建立起自律和保护机制，假冒和侵犯他人知识产权的现象还较严重，到了知识产权被侵害的时候，受害者的自救渠道相当的狭窄；三是对盗版的知识产权产品打击力度不够，如盗版光碟、软件等在我市偏郊区的泛滥，势必影响知识经济的进一步发展。

四、改善我市投资法制环境的几点建议

1、转变观念，培养与时俱进的创新意识和服务意识，确实提高司法和执法人员的综合素质

一场变革总是以思想先行为要件的，执法人员要树立和培养与时俱进的全新观念就必须确立以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导思想，以WTO规则为行动准则的新型执法和司法理念。细化到我们的执法与司法工作中就是必须在了解市情的基础上，努力使我们的执法方法和规则与国际通常做法对接，与WTO规则接轨。那么又怎样树立国际化的执法理念，培养复合型的专业人才呢？我们首先就是要抓住中国加入WTO的契机，有计划、有步骤地在全市范围内尽量多地开设有关WTO培训课程，注重培养学员依法治国、国民待遇、司法公正、司法统一和司法独立的理念； 其次，积极开展有关WTO知识方面的国际学术交流，或者聘请外国的专家到厦讲学，并从政府的公益金支出部分款项用作这方面的专项资金。第三，把WTO的课程开到大中专、初高中甚至小学的课程里面，从小培养新一代国民，包括执法和司法人员的规则意识；第四，加强对执法和司法人员队伍建设，加紧培养专家型人才，并从律师、大学里优秀法学教师等社会优秀人才中择取菁华，作为专职或兼职人员充实到司法队伍中来，不断提高司法队伍的综合素质。

2、充分发挥立法权的优势，使我市法制环境更加的透明、规范与合理

拥有立法权是厦门市较之于许多城市的一项优势，从扩大招商和发展经济的角度去加强本市的立法调研，并注重把WTO的国民待遇原则等等精神引入到立法的原则中去，在对本市市情充分调研的基础上，制定出有利于本地区招商引资的法规和规章制度。在立法特别是制定有关经济贸易的法律法规过程中，最好是征求多方面意见，尤其是要多方面的吸引投资者参与立法，以至于制定出更好地保护投资者利益的法规和规章。根据WTO的透明度原则，法律文件出台之后，要及时的公布与宣传，让投资者对其有充分的了解。同时，加强对规范性文件的审查，防止和克服部门利益倾向，维护法制统一。总之，要充分利用立法优势，把我市建设为一个法制文明的社会，以此推动招商引资和经济的更大发展。

3、通过机构改革来解决行政、司法和执法的统一与高效，为投资者提供更为便利、快捷的办事和解决问题的途径

    厦门应借鉴上海、深圳等城市的做法，加快政府行政服务中心建设，把相关部门合署办公，而不改变部门的基本性质，通过这种形式来扩大各部门之间的合作，提高执法的效率，方便投资者。同时，通过立法的渠道，法定执法办事程序，给每级机构和部门乃至每个公务员划定权限，在此权限内有充足的决定力，无论纵向还是横向的部门和个人均无权约束和干预。推进决策民主化和科学化,营造规范、高效、优质的服务环境，积极推进“电子政务”建设、通过实施敞开式集中办公、无距离挂牌服务等方式,增加国家机关部门工作透明度,改善服务质量，提高工作效率。法院在涉外文书送达方面，要积极拓宽送达的途径并充分利用科技进步的成果。与此同时，政府各执法部门也要强化开放意识、转变工作作风，尽快建立与国际惯例接轨工作新机制。执法部门在认真履行法定职责的同时，要遵守WTO规则，力争达到手续简便、规则公开、程序规范、操作科学，司法部门要增强证据意识和规则意识。

    4、完善领导监督机制，强调司法独立，努力实现司法的公平、公正

在强调司法独立的同时要强调党的领导与人大、舆论及社会各界的监督。司法独立不是目的而是手段，由于历史的原因，我市司法人员整体素质还有待提高，因此加强党对政法工作的领导和人大的监督是十分必要的，其目的是实现司法公正，保护投资者的合法权益。程序公正是实体公正的基础，强调司法独立，维护司法公正，还应保证办案程序的公开、透明。司法部门在审判过程中，对当事人的案件处理要及时的公开，包括处理的理由依据和结果。对于可以公开审理的案件应当公开审理，接受新闻舆论的监督。

在改革执行制度时，要以执行的效率和效果，以及当事人对执行结果的满意程度作为改革是否取得成效的标准，而不是各种形式上的东西。

5、营造宽松法制环境，让投资者充分享受经营自主权

    营造宽松法制环境一条应注意的原则是，在国家法律、法规允许的范围内，做到可以从宽的不从严，可以不处罚的就不处罚。在执法过程中，执法人员和司法人员对投资者一些不符合规范的行为，应尽可能地通过指导与协商的方式来解决，对投资者合法的行为应予以鼓励与支持，使投资者真正感受到宽松的投资法制环境，在这种环境中他们可以有最大的发挥空间，而不是担惊受怕。在司法领域，司法机关应完成从领导者到中立者的角色转换，应依据国民待遇等原则，平等地对待各方的当事人，不是干预而是利用法律尽快地为他们解决问题。

6、加强职业道德建设，建立诚实守信的道德规范

法制是外在的约束，道德是内在的自律，在市场经济的发展中，两者缺一不可。我国正在推行以德治国，走法治和德治相结合的道路。我市应加快德政的建设，加强行业职业道德建设和公民的社会道德建设，争取德政建设与法制建设齐头并进，一起为招商引资和经济建设服务。加强信用建设，培养诚实守信的良好商业守则。在这方面可以考虑引进国外有关的信用管理机制，加大对不守信者惩罚的力度。

7、完善劳动保障机制，充分尊重投资者的用人自主权和管理权

劳动保障机制的完善包括多个方面：第一，是加强劳动仲裁委的建设，主要是执法队伍的建设，如前所述，通过培训和引进人才等手段，来提高执法人员的综合素质，同时可以加大力度聘请各方面专业人士作为兼职劳动仲裁员，解决人手不足，素质有待提高的问题。劳动仲裁应力争办一件案，减少一项争议，让劳动保障也成为促进招商引资的一个平台；第二，有关部门应帮助投资者建立比较全面合理、规范合法的用人制度，让投资者充分享受用人的自主权和管理权；第三，完善人才的引入机制，让人才的择业和投资者的用人能够协调发展起来。

  8、加强对知识产权的保护力度，吸引高新技术领域的投资者，促进科技创新和技术进步

第一，可以设立专门的知识产权工作机构，有条件的还可以成立如电子信息、家电、软件等重点行业、支柱产业的行业协会，并制定联合对外的知识产权保护和管理办法；第二，制定行业内的知识产权自律规则，加强行业知识产权自律工作，建立会员单位之间的知识产权纠纷内部解决机制，监控行业内知识产权保护状况。。以上两点做法可以在政府部门的引导下进行。第三，将《与贸易有关的知识产权协定》（简称为TRIPs）中有关知识产权保护的内容，如：版权及邻接权、商标权、地理标志权、工业品外观设计权、专利权、集成电路布图设计权、信息秘密专有权等，吸收规范成本市特色规范条文，进行公布宣传；第四，知识产权民事、行政和刑事审判必须符合法制统一原则，并根据TRIPS有关知识产权的保护要做到"充分有效，公正合理，及时准确，公开透明和国际合作顺畅"的要求，进一步加大法制保障力度，打击侵权行为。以此让投资者放心地进行投资，加快科技创新和技术进步。

9、发挥仲裁优势，拓宽投资者意思自治的实现渠道

相对于诉讼，仲裁有以下几个特点：第一，更加体现当事人意思自治原则，仲裁不受地域管辖，级别管辖，和标的金额的限制，当事人可以通过协议选择仲裁委员会。同时，由于是当事人是通过意思自治的原则解决纠纷，有利于案件的执行。第二，通过仲裁来解决争端，这是国际较为通行做法。由于我国已经加入《承认和执行外国仲裁裁决公约》，说明了厦门仲裁委的裁决书可以在世界上150多个国家和地区得到承认和执行。第三，仲裁有利于营造一个轻松、和谐的气氛。因此在纠纷解决之后，当事人不会因此大伤感情，保证今后合作的继续。第四，仲裁用人机制具有灵活性，厦门已有聘用台胞的先例，今后还是可以凭借这个灵活性，聘用外籍人才和各方面的专家、学者，使仲裁更加趋向合理，减少初来投资的外商对本地司法不了解的困惑，促进我市外向型经济的发展。只要我们能够更好地发挥厦门仲裁委的优势，加上这样一个便利的地理位置，如果选择在厦门仲裁的当事人越来越多，那么这不仅有利于改善我市的法制环境，还可以大大提升厦门知名度，为厦门的招商赢得更多的机会。

10、完善律师、公证等行业的法律服务体系，帮助投资者及时获得法律保障与救助 

中国法律服务业的主力就是律师和公证两大行业，它们的改革发展，不仅带动司法改革的发展，而且影响到市场经济的建设和投资者合法权益的保护。有关部门应出台相应的规范和政策，进一步促进公证和律师行业的发展，强化行业协会，完善执业规范，提高行业信誉和加强职业道德建设，建立公平有序的执业竞争环境，使投资者能够及时有效地获得法律帮助，解决投资经营中的法律纠纷，实现投资效应的最大化。执笔：郑业鹭