统筹城乡发展，构建城乡食品安全网络

食品安全是人类生存的必要条件和健康的基本保证，是关系到国计民生的头等大事。但是近年来，食品安全形势严峻，假冒伪劣、有毒、有害食品屡禁不绝，引起了人们对食品消费的极大疑虑和不安，大有“谈吃色变”之忧！食品安全问题已经成为全社会关注的焦点问题。如何加强食品安全管理工作，保证食品安全，成为摆在各级政府面前的迫切需要解决的课题。本文拟对近几年来我市食品安全工作进行简要回顾总结，在肯定成绩的同时，针对存在的问题，并探讨解决问题的办法和途径。

一、当前我市食品安全存在的问题

近几年来，市委、市政府高度重视“放心食品工程”的建设。从2001年将实施“放心食品工程”列入当年市委、市政府为民办实事项目，到2003年再将“推进治理’餐桌污染’，保障市民食品安全”列入当年为民办实事项目，市人大把“推进’放心食品工程’”列入2003年人大议案，并督促办结，市委、市政府将“放心食品工程”建设作为实践“三个代表”的民心工程来抓，围绕食品安全法制体系、食品安全检测体系、市场认证体系、市场准入体系、食品安全信用体系五个体系的建设，在“五个种类，一个行业”（畜牧业产品、种植业产品、水产品、饮用水、加工食品和餐饮业）的食品污染治理工作中取得了显著的成效，在较短的时间内在主市区基本消除主要食品的“餐桌污染”，顺利完成了建设“放心食品工程”第一阶段既定的目标，得到了省委省政府和国家有关部委的肯定，通过了省和国家的验收。2004年，我市还被国家食品药品监督管理局列为“全国食品安全社会信用体系建设”试点城市之一。从整体上看，我市治理“餐桌污染”，建设“放心食品工程”走在全省前列，领跑全国。然而，在肯定成绩的同时，也应该看到我市在食品安全工作方面还存在不少问题和薄弱环节。最近湖里区工商执法人员在一天内查获两大食品安全大案：硝酸钠腌腊肉、霉大米做米粉，则表明当前我市食品安全问题仍然很严峻，食品安全工作仍然任重而道远。现阶段，我市在食品安全工作主要存在以下几方面的问题：

1、管理体制不顺，食品安全工作仍然存在多头管理现象。尽管市政府成立了由市贸发局、农业局、海洋与渔业局、工商局、质监局、卫生局等20多个部门和各区政府分管领导共同组成的市“放心食品工程”协调领导小组，协调全市食品安全工作，但是由于协调领导小组只是个临时机构，主要工作是负责协调各职能部门开展治理“餐桌污染”、建设“放心食品工程”工作，食品安全工作多头管理的现状并没有得到根本的转变。食品安全工作管理部门过多，必然造成在从源头到餐桌的各个环节中依然存在职能交叉与漏洞，在一定程度上增加了协调的难度，增加了行政成本，降低了行政效率。

2、执法力量分散，重专项整治、突击检查而轻日常巡查。由于多头管理，必然造成执法力量分散，并由此带来两个问题：一方面是对各种制售假冒伪劣产品的行为进行长时间的持续打击，而只能采取在如国庆、中秋、春节等重大节假日开展重点专项整治、突击检查，其弊端在于专项整治的风声过后，那些制售假冒伪劣产品的不法商家便死灰复燃，重操旧业，食品安全形势难以得到根本扭转；另一方面则是由于多头管理，各职能部门在部门利益的驱动下，各取所需，各自理解执行，往往导致重复执法，使正规的商家疲于应付各种检查，以致于出现“李鬼没抓到，李逵却被拖跨了”的现象。

3、管理层级“头重脚轻”，越到基层管理越薄弱。当前食品安全工作的主要仍由市、区两级政府职能部门履行，因此，在市区两级执法人员有限的“少”与商场、集贸市场、小作坊以及街头早市数量的“多”必然形成一对难以解决的矛盾。市区两级职能部门即使建立每日巡查制度，也难以有效保证假冒伪劣产品能够得到及时的查处。“头重脚轻”的管理层级，造成了职能部门只能“头痛医头，脚痛医脚”，疲于应付而收效甚微。

4、区域管理差别大，城乡结合部和岛外农村成为薄弱环节。在主市区基本消除“餐桌污染”的同时，广大城乡结合部和岛外地区的食品安全工作差距甚大，以生猪屠宰为例，在当前主市区实行定点屠宰已经几年的时候，岛外有的区还没有实施定点屠宰，岛内城乡结合部和岛外地区成了私宰肉的主要销售市场。在城乡结合部，各种各样的食品加工小作坊多数既无营业执照，也无卫生许可证，其生产、销售行为基本处于失控状态。

5、依靠应用先进科技保证食品安全力度不够。应用先进科技在保证食品安全工作方面可以起到事半功倍的效果，但在当前我市食品安全工作方面，依靠科技力量还局限于购置检测食品设备、建设批发市场信息系统等小范畴内，不管是政府还是企业，依靠应用先进科学技术进行产品的生产、管理、监督的还很少，成果也很有限。

6、缺乏让广大群众参与食品安全工作的渠道和途径。“放心食品工程”是件民心工程，食品安全工作离不开广大群众的积极参与。从中央电视台《每周质量报告》披露的情况看，那些制售广东的毒酒、金华的毒火腿、泰兴的毒香肠、湘潭的毒腊肉、安阳的毒腐竹等等，在当地群众中可谓人尽皆知，却又人人漠然对待。当前，我市在食品安全建设方面，政府职能部门工作力度很大，但在调动广大人民群众参与食品安全的治理工作中来的渠道和途径却尚有欠缺。离开了群众的积极参与，食品安全工作也将成为无源之水。

以上这些问题的存在，在一定程度上影响了我市食品安全工作向城乡结合部、向岛外广大农村地区推广，影响了我市食品安全网络的建设与完善，因而，广大城乡结合部和岛外农村地区居民的食品安全难以得到确实的保障。

二、对策与建议

2004年7月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，其中听取了国家食品药品监督管理局关于食品安全工作的汇报，指出食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。各地区各部门必须从实践“三个代表”重要思想的高度，牢固树立以为本、执政为民的思想，全面履行人民政府的职责，切实把食品安全工作放在突出位置抓紧抓好，并提出了加强食品安全工作的十条具体措施。因此，在我市主市区基本消除主要食品的“餐桌污染”的情况下，重心从主市区向城乡结合部、向岛外农村拓展，针对在食品安全工作中存在的薄弱环节，采取确实有效的措施，加大对城乡结合部和农村食品安全的监管力度，构建覆盖全市城乡范围的食品安全网络，为全市人民提供良好的食品安全保障，已经成为政府重视、百姓关心的问题。为此，建议：

（一）理顺管理体制

虽然食品安全涉及面广，产业链长，难以由单一部门进行管理，但过多的部门管理往往造成职责不清、互相推诿扯皮的现象。为克服政出多门，多头管理所带来的种种弊端，许多发达国家也都在进行探索，寻求建立起精干高效的食品安全管理体制。在美国，负有食品安全职责的政府部门有人类与健康服务部（DHHS）、食品药品管理局（FDA）、美国农业部（USDA）、食品监测服务部（FSIS）、动植物健康监测服务部（APHIS）、环境保护机构等10多个部门组成。1998年，为改变食品安全管理机构过多，效率低下问题，成立了总统食品安全委员会，由家业部部长、商业部部长、卫生与公众服务部部长、管理与预算办公室主任、环境保护局长、科学与技术政策办公室主任、总统国内政策助理以及国家政府重组联合会主席组成，建立无缝隙的基于科学原理的食品安全体系。在日本，负责食品安全责任的部门是厚生劳动省和农林水产省。2003年7月，日本在出台《食品安全基本法》后，成立 了“食品安全委员会”，直属内阁，由七位公认的能不受他人左右的专家组成，具有风险评估、风险管理及信息公开与交流功能，具有对农林水产省、厚生劳动省提出建议和监督、检查的权力。此外，英国、法国、荷兰以等许多国家，也都成立了食品局或食品安全局，从全局对食品安全实行统一管理。

我国的食品管理部门也多达10多个。国务院提出的最新食品安全策略是：一个监管环节由一个部门监管，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式进一步理顺食品安全监管职能，其中家业部门负责农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品市场环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。因此，建议进一步理顺我市“放心食品工程”协调领导小组成员单位的职责分工，减少食品安全管理部门，在“放心食品工程”协调领导小组的基础上成立市食品安全委员会，由临时机构转变为常设机构，直接向市长负责。食品安全委员会的职责不再局限于组织实施“放心食品工程”，消除“餐桌污染”，而且还要履行食品安全的决策、指挥、监督、协调和依法组织查处重大事故等宏观管理职能，逐步建立和完善食品安全的风险管理机制，实现对食品安全的无缝隙监管。

（二）改革管理机制

1、建立食品安全行管理协调机制。成立食品安全委员会后，逐步建立起各成员单位间行政管理协调联动机制，包括从食品生产、加工、销售等各环节的检测检查信息的交流机制、调查取证、捣毁窝点等，既在各自职责范围内依法行政，又注重协调与配合，形成有机衔接、良性互动的工作机制，共同打击各种制售假冒伪劣产品的行为。

2、逐步将食品安全管理权限下放。在德国首都柏林，每街区均有6-8人的卫生防疫机构专职进行食品质量检查，对易变质的肉类、蛋类、牛奶、水果、蔬菜等，每个月检查1-2次，对面包、酒类、罐头等食品，每个月检查数次，此外还经常进行突击检查。这种对食品安全检查权限下放到街区的办法，有效地保证了食品的安全。因此，建议改变当前由市级部门主抓为区政府统筹主抓，落实“以块为主、条块结合”的工作机制，把街道、居委会、集贸市场等纳入到食品安全管理体系中来。通过管理重心下移，以更全面、迅速、及时地查处各种假冒伪劣产品。日常的食品安全检查工作由基层管理单位负责实施，市区两级食品安全管理部门则负责区域内的食品安全决策、组织、指导、监督和协调工作，由此改变食品安全行政执法力量分散，力量不足，难以进行日常食品安全巡查的现状。

3、建立食品安全问责制。各级政府对食品安全问题负总责，各食品安全管理职能部门、具体管理单位负具体责任，逐步建立和完善食品安全问责制。对工作不力、失职渎职，食品质量监督检查制度不落实，监管不到位导致发生食品安全责任事故、给人民群众身体健康和生命安全造成重大损失的，严格追究其负责人的责任。

（三）出台政策法规

1、进一步完善食品安全法规。改革开放以来，我国相继颁布了《食品卫生法》、《质量法》、绿色食品的标准和标识认证管理办法等一系列法规和标准，我市也先后制定和出台了2001年、2002年度全市治理“餐桌污染”建设“放心食品工程”工作方案、《厦门市农业环境保护办法》、《关于开展率禽养殖污染整治工作的通告》、《关于开展二次供水专项治理工作的通知》、《厦门市禁止饲养屠宰含“瘦肉精”生猪管理办法》、《关于禁止销售和使用部分剧毒、高毒农药的通告》等30多份规范性文件，为“放心食品工程”实施提供了有力的依据和行为规范。但同时也应该看到，在食品安全法律体系中食品卫生法律、行政法规、地方性法规、行政规章、规范性文件五个层次中，我市还缺乏食品安全方面的地方性法规和行政规章，相关法律法规的实施细则还未配套。相比之下，国外一些发达国家在食品法律法规之外，配套了十分详尽的实施细则。以德国为例，德国的《食品法》颁布后，对食品卫生标准做了上千条的规定，甚至对饮具餐具、配料等制定了细则。因此，建议充分发挥我市的立法权，尽快配套出台《食品卫生法》、《质量法》等法律法规的实施细则，制定出台《厦门生鲜食品安全监管办法》、《厦门市餐饮食品卫生管理办法》、《厦门市酒类管理规定》等法规和规章，进一步完善食品安全的法规体系，为食品安全行政执法提供强有力的法律依据。

2、制定食品生产加工规范。食品从源头到餐桌，经过了生产、加工、运输、销售等环节，由于没有统一的技术规范，许多企业在生产加工的过程中，往往因无法可依而根据各企业的自身条件而决定，食品的品质难以得到有效保障。比如，厦门的馅饼闻名国内外，是来厦旅游的游客所喜爱的产品，一些企业见有利而可图便蜂拥而上，厦门的馅饼市场从最初的鼓浪屿馅饼等少数几家，发展到现在的十几家！由于在缺乏官方的技术规范，各企业生产的馅饼质量良莠不齐，于是就出现了个别以次充好、过期翻新等不法行为，但影响的却是厦门馅饼的整体声誉。因此，建议制定各类食品的生产加工规范，将厦门有名的食品生产加工流程实行强制性技术标准，在保证食品安全的同时，也提高厦门的知名度。

3、出台鼓励政策，引导食品加工小作坊走向规范生产。在岛外广大地区和岛内的城乡结合部，大部分的食品生产加工小作坊得以生存，其根本的原因在于其产品有市场。在正规企业生产的产品难以满足市场需求的情况下，小作坊起到的是不可或缺的补充作用。这就决定了对小作坊采取“堵”的措施，用取缔的办法难以从根本上解决问题，而宜采取“疏”的措施，引导小作坊逐步走上规范化生产加工的轨道。因此，建议出台减免税收等鼓励政策，加强对小作坊的引导和监管，使之从食品生产加工的“黑窝点”逐步转变成为“正规军”。比如，可以结合春雨行动，鼓励下岗失业人员开办豆腐坊、油条坊等食品生产加工行业，既可保证食品安全，又可缓解就业压力。

（四）利用先进技术

科学技术的发展能够为食品安全提供强有力的保障，要高度重视开发、应用科技手段确保食品安全。以日本为例，日本政府和民间十分重视应用科技手段确保食品安全，特别是应用信息技术监测食品从生产、流通到消费的全过程。例如，推广“产品履历跟踪监视系统”，广泛采用GPS、条码技术、无线射频识别技术等。在2003年6月日本出台了“牛的个体识别信息管理及联络特别措施法”，规定每头牛从出生开始就要佩带耳标，耳标应注明牛的识别履历包括出生报告(时间、地点、母体识别号、)农家条码、种别等等，屠宰分解后的每一部分也必须加上标签方能出售，要让消费者从货架上拿到的每一小包装牛肉盒上都能查到上述信息，为此全国建立了牛个体识别数据库，从2004年12月开始消费者将能直接从网上核对所买食品的各种信息。而信息技术的应用不仅能进一步提高食品安全的保证，也给相关产业带来了可观的经济效益。日本经济产业省成立了“流通履历情报系统研究会”，2003年4月向国际标准化机构(1SO)提出了关于“商品识别标准规格的提案”，如被采纳，日本食品企业可在国际贸易中率先掌握主动权。据“日本自动识别系统协会”调查，2002年条码技术国内市场规模达365亿日元，条码机市场规模达442亿日元，辅助标签、包装用品等也达677亿日元。无线射频识别系统，由于具有非接触式、记录可储存等优势，市场前景更为可观。为防止在生产流通过程中有人篡改信息或提供虚假信息，还专门设立了“第三者验证机构”，产品须经验证后方可登录数据库。所以“第三者验证机构”也成了一个方兴未艾的新兴行业。因此，建议加大资金投入，鼓励政府研究部门和食品生产、流通、加工、销售等企业，加快与食品安全有关的科学技术的研究应用步伐，充分利用先进科学技术为食品安全提供强有力的技术保障。

（五）群众广泛参与

食品安全工作是项民心工程，这就决定了它离不开广大人民群众的支持与参与。群众的食品安全意识没有得到确实的提高，群众参与食品安全工作台的积极性没有得到充分的调动起来，广大人民群众就不可能参与到食品安全工作中来，各种假冒伪劣、有毒、有害的食品就难以得到根本的扼制，食品安全形势也难以得到根本的转变。因此，建议：

1、确实加大食品安全的宣传力度。通过电视台、报纸、网络等新闻媒介，加大食品安全宣传力度，使广大群众深刻认识到食品安全与每个人都关系密切，消除事不关已己、高高挂起的冷漠态度，积极参与到食品安全工作中来，变由职能部门单一的监督到全民的监督，使食品的生产、加工、流通、销售等各环节不仅处于政府职能部门的监管之下，而且处于广大人民群众的监督之下。只有这样，各种假冒伪劣、有毒、有害的食品才能在群众雪亮的眼睛下面，无所遁形。

2、拓宽群众参与食品安全管理的渠道。当前，食品安全工作群众参与的机制尚未建立，广大人民群众对各种假冒伪劣、有毒、有害食品的举报，更多的是通过新闻媒介的渠道。因此，建议尽快建立群众参与食品安全管理工作的机制，如设立一个统一的食品安全的举报电话，像“12315”这样一个广大人民群众所熟悉的举报电话，将极大地方便群众参与到食品安全管理中来；再如，建立举报有奖制度，对举报有功的群众给予精神上和物质上的奖励，以调动群众参与的积极性。

总之，通过理顺管理体制，改革运行机制，以法规来规范，以政策来引导，以技术来保障，坚持走群众路线，统筹城乡食品安全工作，构建覆盖城乡范围的食品安全网络，推动我市的食品安全工作将更上新台阶，食品安全形势将得到根本的好转。《陈木金　执笔》