餐饮业环境行政执法的难点及其对策

    随着社会经济的快速发展，第三产业也蓬勃兴起。由于餐饮业规划建设与管理严重滞后，大部分餐饮企业建在居民楼下，产生的油烟、噪声污染严重影响了周围居民正常的生活，因此餐饮业的油烟、噪声污染扰民问题就成为近年来环境信访群众投诉最多的环境问题之一。例如，厦门市湖里区2月份接到群众投诉的120多件中，油烟、噪声污染扰民问题约占80%。然而，此类投诉在处理时比较困难，也具有普遍性。

难点之一：有关餐饮业环境管理法律法规不完善

虽然餐饮业的油烟、噪声污染扰民问题已成为市区群众投诉最多的环境问题之一，然而至今为止，关于餐饮业环境管理的法律法规尚未完善。虽然《福建省环境保护条例》第二十六条规定：“城市饮食服务场所应当安装油烟净化装置，做到达标排放。油烟净化装置排放口的高度和位置应当不影响周围居民生活环境。”，但没有相应的法律责任，无法据此实施行政处罚。目前，在执法实践中，环境保护行政主管部门依据国务院1998年颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》来执行，将餐饮业作为建设项目同样对待。根据《建设项目环境保护分类管理名录（第一批）》，餐饮业依据营业面积的大小以及所处的位置是否处于敏感区来填报《环境影响报告表》或《环境影响登记表》。这对于环境保护行政主管部门来说并不难，但对于餐饮业的业主来讲，理解这些条款就不那么直观和简便，即使了解这些规定的业主也以法律规定不明确为借口，为其违法行为辩解。因此，在现实生活中90%以上的餐饮业没有环境影响评价审批手续，更谈不上环境污染治理配套设施以及竣工验收，由此造成的环境污染扰民现象也就是必然的结果。

难点之二：行政执法部门之间缺乏有效的配合机制

在实地调研中我们了解到，餐饮业的业主普遍认为，他们都有工商行政管理部门颁发的营业执照、卫生行政管理部门颁发的卫生许可证和税务行政主管部门颁发的纳税登记证。他们认为，既然这些政府部门给他们发了“三证”，就说明政府允许他们营业，他们是合法业主，同时他们也向国家纳税了，为国家做了贡献，现在已经开业了，环境保护主管部门却认为他们是违法经营，要对其进行行政处罚，他们不能理解，也接受不了。在行政处罚过程中，他们申辩道，在办理“三证”手续的时候并没有哪个部门告之他们要办理环境保护手续，既然都是政府部门，为什么不能一次性告之他们应办理的所有手续？到今天才知道违反了《建设项目环境保护管理条例》要受到行政处罚；如果他们早知道的话，就不会违法开这个餐饮店，或者象办理其他手续一样来办理环境保护相关手续了。诚然，餐饮店的业主不知道环境保护法律法规并不能成为他们不守法的理由，责无旁贷地必须对他们的违法行为承担法律责任，但他们申辩的理由也值得我们反思。在一些地区，在环境保护行政主管部门对餐饮业环境污染问题进行处理的同时，工商行政管理部门还继续对没有办理环境保护审批手续的餐饮店颁发营业执照的现象依然存在。由此反映出行政执法部门之间缺乏有效的配合机制，因而不能从源头上控制餐饮业的环境污染问题，结果是滞后的环境行政处罚，这就更加剧了餐饮业环境管理的难度和执法成本。

难点之三：环境行政诉讼时间长、成本高、效果差

随着我国社会主义民主法制建设的不断健全和完善，陆续出台了《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》等一系列行政法律法规，这一方面要求行政机关必须严格依法行政，另一方面必须保护公民的合法权益，充分体现了以人为本，加强服务的观念，以及全心全意为人民服务的宗旨，有力推进了我国依法治国的进程。但在餐饮业环境执法过程中，基层环境执法人员却有另外一种体验。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，对于违法餐饮店的调查取证，环境执法人员不得少于两人；根据第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；根据第四十二条的规定，当事人要求听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人听证的时间、地点，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，而且听证应当制作笔录；根据第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。其次，根据《中华人民共和国环境保护法》第四十条的规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，才由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。再者，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行，但餐饮业并不执行处罚决定，而且环境保护行政主管部门没有强制执行权，对此期间造成的环境污染也无能为力，当事人即使知道了他们的行为违法，仍可以充分利用调查取证、行政诉讼每个环节的期限进行违法营业和污染环境。例如，厦门市思明区鑫客家食府的环境行政诉讼就经历了调查取证、行政处罚、行政复议、法院一审、二审等所有程序，前后长达14个月之久，虽然最后败诉，但在整个行政处罚和行政诉讼过程中，环境保护行政主管部门却耗费了大量的人力、财力、精力和时间。相对于成效来讲，环境执法花费了较大的成本和时间，然而效果并不理想。

难点之四：规划不合理导致餐饮店整改处于尴尬局面

虽然许多餐饮店业主都诚恳地请求要给他们整改的机会和时间，但事实上，许多餐饮店建在住宅区或者居民楼的底层，受于条件的限制，有些餐饮店根本无法整改。其原因在于，城市在快速发展，而规划则跟不上变化。特别是近几年来，随着房地产开发的热潮，许多原有工业小区，乡镇工业园区，一些老企业的周边，甚至有些企业内部改变用地性质也建起商品房，许多餐饮店就建在商品房的底层。然而，这些商品房在设计和建造的过程中，根本就没有考虑到餐饮店的环境污染问题，没有预留餐饮店油烟污染的专用通道，这也是目前普遍遇到的尴尬局面。当前，相当大部分的环境投诉热点、难点都是因为规划不合理问题造成的。由于餐饮业与居住区距离过近，噪声、油烟污染严重影响周边居民的身心健康，群众反映强烈，致使环境污染投诉居多不下。

从以上分析来看，餐饮业的环境污染问题具有与一般建设项目不同的特点，总体来讲，营业规模较小但污染严重、影响较大，但环境执法成本高、诉讼时效长、效果不好。为此，针对上述存在的难点问题，提出以下几点建议：

一、健全和完善有关环境法律法规，从源头控制餐饮业的环境污染　　　

法律法规的制定是随着社会的发展和形势的需要而不断完善发展的，通过多年的执法实践，我们认为有必要将餐饮业从建设项目管理中独立出来，针对餐饮业的特点进行立法，也可以在地方环境立法中先进行尝试，待条件成熟后再上升为国家法律，推广到全国。例如，2003年6月5日实施的《厦门市环境保护条例（修订）》第三十四条至第三十七条对餐饮业的环境管理作了明确规定。其中，在第三十六条明确规定：“经营可能产生油烟、噪声污染的餐饮项目，经营者应事先予以公开并书面征求周围可能受影响的单位和居民的意见，然后依次报环境保护行政主管部门批准其环境影响评价文件，卫生行政管理部门核发卫生许可证，工商行政管理部门发放营业执照，经营者方可营业。”这就可以从源头上堵住餐饮业的环境违法行为，以较小的执法成本取得较大的执法效果。这对于厦门市餐饮业的环境管理无疑是很有益的突破，也为全国各地提供了可借鉴的经验。为此，建议在《厦门市环境保护条例（修订）》实施的基础上，国家在修订有关环保法律法规时，可将地方成熟的做法和经验上升到法律的高度，真正做到从源头上控制餐饮业的环境污染问题。

二、建立行政执法信息网络，形成有效的服务机制

从总体来看，绝大多数企业是希望通过办理合法的手续来守法经营的，餐饮业也不例外。但由于有的餐饮业业主环境意识薄弱，有的缺乏环境法律知识等原因，他们确实走了不少弯路。可喜的是，他们都希望政府部门能给他们一个限期进行整改的机会，并请求环境保护行政主管部门指导他们怎样整改。发展经济是我们的第一要务，而企业是经济的细胞，经济发展的主体。作为政府的职能部门，为企业提供服务是我们应尽的责任和义务。但现有的管理机制都是纵向的，各管各自的事，企业需要的却是横向的信息。因此，建议以项目为主线和标题，在政府各部门之间建立行政执法信息网络，形成有效的部门联合执法机制，并上网公开各类项目行政审批的相关事宜。例如，通过上网查询，就可以知道开办餐饮业需要了解哪些法律法规，有哪些程序和步骤，需要到些部门办理哪些手续，以及需要什么材料等等。这不仅是依法行政、执政为民的基本要求，也实施项目带动战略，提高行政效率，减少行政执法成本的有效手段。厦门市从2004年4月1日起实行的餐饮、娱乐业告知承诺制，在这方面做了一些尝试，取得了一定的成效，可以逐步完善和推广。

　　三、合理规划，建立餐饮集中区

　　从规划入手是疏堵结合、从源头上防止餐饮业环境污染问题的关键。例如，《厦门市环境保护条例（修订）》第三十四条规定：旧城改造和新区开发应当规划和建设餐饮业集中经营区域，允许从事餐饮业的建筑物应当设立餐饮业专用通道。第三十五条明确了禁止新设餐饮业项目的地点：住宅楼；距离住宅楼10米以内的建筑物；未设餐饮业专用烟道的建筑物；与居住层相邻的商住综合楼；市人民政府明令禁止设立餐饮业的其他地点。这些规定很有实际意义，虽然在执行过程中也有一定的难度，但厦门市环境保护行政主管部门主动积极帮助企业选择合理的餐饮业经营场所，不断加强餐饮集中区的建设工作，力争从规划源头上解决问题，现已取得一定的成绩。以厦门市湖里区为例：已建的餐饮集中区为68000平方米，即：江头天地美食城36000平方米、SM城三层8000平方米、原禾山镇农机厂4000平方米和竹坑路餐饮一条街20000平方米；在建的餐饮集中区约30000平方米；待建的集中区约80000平方米。以上已建、在建、待建餐饮集中区共约17.8万平方米。厦门市在合理规划、建立餐饮集中区方面的成功经验值得在全国推广。

四、与创建绿色社区相结合，加强环境法律法规的宣传普及

在现实生活中，餐饮业的环境污染问题大多发生在社区。例如，厦门市的中港花园、永升新城等都是群众投诉的热点区域。《福建省环境保护条例》第八条规定：“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。任何单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿”。环境权利与义务是相辅相成的，建议结合普法宣传教育和创建绿色社区活动，充分发挥街道居委会、物业公司等单位的作用，广泛宣传环境保护法律法规，动员社会各界的力量来宣传和保护大家共有的环境，形成环境保护人人有责，环境保护人人参与的良好氛围，使人民群众能在良好的环境中生产和生活。公众在参与监督有关餐饮业守法经营的同时，也就保护了大家共同的生活环境。环境保护行政主管部门要通过加大宣传力度，逐步使环境保护的理念家喻户晓，深入人心，并且成为每个公民的自觉行动。[致公党厦门市委  关琰珠执笔]