“村改居”是在我国现行城乡两元体制下，农村城市化的重要手段。2003年我市非城镇人口占总人口的40.93%，而第一产业从业人员仅占18.24%，“村改居”工作势在必行。2003年6月市政府下达了厦府〔2003〕148号文，拉开“村改居”工作序幕，目前岛内21个行政村已全部完成了撤消村建制和设立社区的工作，取得初了步成果。但目前这项工作仍然存在许多急需解决的困难和问题：

一、“村改居”工作缺乏全市统一的专门领导机构指导开展各项工作。

当前我市“村改居”工作主要由各区自己根据实际情况开展，全市没有一个统一的专门负责此项工作的领导机构。各区在这个方面的工作实际上也都下放到镇（街道）具体实施运作，在指导上明显的力度不够。

二、“村改居”工作完成后管理体制运行不顺畅。

目前我市完成“村改居”工作的社区，缺乏实质性举措，运行机制基本还按原来的村“两委”体制。“村改居”对他们来说，不同的只是挂着的牌子从“村委会”换成了“居委会”。新社区职责不清，功能模糊，社区服务职能与经济管理职能混乱。

三、集体资产改制工作是当前“村改居”工作面临的最大障碍。

由于涉及到原村民的实际利益和今后的收益分配及发展等重大问题，而政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产处置方案，目前全市的“村改居”工作在这个最重要的环节都“卡壳”了。市政府于年初下发了厦府〔2004〕5号文件，然而执行起来比较困难，许多村民认为它只有一个框架性的宏观意见，可操作性不强。此外，市委、市政府也没有指定部门牵头组织实施落实这项工作，而是逐级向下安排，执行人员觉得难以进行。

四、“村改居”让原“村民”就业更加困难。

由于身份置换，企业基本上不要他们，因为录用他们将比“农民工”多付出三倍以上的保险福利支出，增加成本。此外，失地“居民”的就业依然是需要解决的大问题，一直以耕地为基础生存方式，使他们难以适应转化成了“居民”身份的生存方式，缺乏在城市竞争就业和生存的基本技能，如果仅仅靠“低保”维持生存，那么他们将可能成为新的“城市贫民”。

五、“村改居”社会保障工作配套措施不完善。

在“村改居”之前，我市农村推行的是由民政局牵头，各区、街具体实施的农村基本养老保险，在执行当中政策多变，收益日益降低，许多农民不愿参加。今年9月，我市出台了厦府〔2004〕198号文，推出“土地换社保”的政策，但在实际执行当中却还矛盾重重：首先是一、二档的距离拉的太大；二是早期征地农民的补偿款标准较低；三是未被征地人员或未达到规定年龄的失地人员无法参加保险，认为不公平。

六、改制后政府应承担的职责依然落在社区身上。

按照城市管理办法，“村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，然而目前这些费用几乎还由社区承担。

七、“村改居”后社区干部待遇无法按文件落实。

市委、市政府五部门于03年3月联合下发厦民〔2003〕31号文，明确规定社区工作者在任职期内执行统一的工资制度，然而到现在也没有执行。目前我市各区的社区工作人员工资福利待遇不统一，“村改居”的社区是否允许村财进行补贴，不同街道也不同规定。

“村改居”是一项民心工程，是农村发展到城市的必由之路，是建设海湾型城市和海峡西岸经济区重要中心城市的重要工作。针对当前我市“村改居”工作存在的种种问题，我们建议：

一、市委、市政府应加强对“村改居”工作的领导，及时解决存在的问题。

（一）成立由市领导负责的专门领导机构，从体改办、民政、农业、劳动等相关职能部门抽调人员组成工作小组专门负责此项工作，确保领导组织体系完整到位。

（二）领导人员深入基层调研，总结一年来“村改居”试点工作的经验，出台全市统一的可操作性强的“村改居”具体实施方案。

（三）针对改制的特点，开展“村改居”社区工作人员的专项培训教育。

（四）加大“村改居”工作的宣传力度，让百姓支持。

二、理顺“村改居”后的管理体制，探索适合我市实际情况的改革新思路。

（一）建立适应新社区需要的“两委”工作机制，抓紧时间将“两委”的职能明确化。经济职能应单独剥离开来，社区“两委”的职责应该是管理社区、服务居民。

（二）尽快解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作。应尽快出台文件对原村级组织的名称如何进行变更及税费如何减免等进行规定。

（三）加强“旧村”改造，推进城市化进程。应落实政府文件精神，对征地预留10%和15%的村发展规划土地应直接在每个村明确地独立规划出来；对确实已征完，没有土地的村，可采取异地补偿的方式，将所有无地的村的这10%集中在其它地区，统一规划，规模发展。

（四）对我市尚未进行“村改居”的地区，如翔安等地，如果要进一步开展这项工作，建议先进行集体资产改制，待经济体制改革已经顺利完成，再进行政治体制改革。

（五）如政府财政条件允许的情况下，可借鉴深圳等地的先进经验，对“村改居”的土地实行一次性征用。

三、集中力量解决农村集体资产改制问题。

（一）抓紧做好清产核资工作。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资，按照统一的标准开展这项工作，确保集体资产的存量记录真实可靠。

（二）妥善处理好资产量化问题。由于各村情况差异太大，建议按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则出台统一规定，确定股东资格。学生、服役兵、固化承包权、“出嫁女”及计划生育政策等各类情况也应详细界定。

（三）建立村民保障储备金。将集体资产中的流动资金剥离出来，建立村民保障储备金，由新成立的社区居委会代管，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出，每个村民可以享受的储备金总额根据量化的资格测算后确定，专款专用，不得领取现金。

（四）成立股份合作经济组织。扣除流动资金后，剩余的固定资产（包括厂房、店面、办公楼等设施）总额作为总股本金成立股份合作经济组织。政府出台具体的文件规定，予以该经济组织适当的税费优惠政策，如5年内免税、8年内减半等。

（五）逐步建立现代企业制度。按现代企业制度的要求，逐步完善其法人治理结构，设立股东代表大会、董事会、监事会等完善的管理组织，对外公开招聘符合条件的职业经营管理人员，以市场化运作的要求逐步开展各项经营活动，在政府给予的优惠期限结束后平稳过渡到完全公司化运作企业。

四、政府应承担起对社会公共事务管理的职责，加大财政投入的力度。

（一）政府制定对“村改居”财政投入的长期规划。各级财政部门将“村改居”工作需要投入的经费纳入年度预算，应制定计划逐年逐步加大投入力度，最终达到“财政主体，村财补充”的目标。

（二）社区日常管理经费，可借鉴当前我市某些成功的“村改居”社区经验，推行物业化管理。

（三）社区工作人员的工资、福利待遇应按文件执行全市统一标准，经费由财政负担。

五、进一步完善“村改居”的社会保障工作。

（一）建立全市统一的“村改居”医疗保险制度。通过公开招标的方式由一家符合资格的专业保险公司承接全市的“村改居”医疗保险业务；保险业务品种应多样化，体现多缴费多收益的原则。

（二）完善“村改居”基本养老保险制度。1、对社区居民按早期征地人员、新征地人员和未征地人员进行划分，不同身份人员采取不同的养老保险缴费方式。2、测算和颁布不同时期被征地人员应缴交的不同标准。3、缴费方式应多样化，可一次性缴费或分期付款。4、应允许未征地人员可按新征地人员的标准提前参加养老保险。

六、多渠道解决就业问题。

（一）相关职能部门应积极做好就业宣传教育工作，转变居民就业观念。

（二）鼓励和支持“村改居”所在办事处和居委会通过招商引资，积极兴办工业及三产项目，发展多元经济，引导居民创业。

（三）完善劳动就业服务管理体系和培训体系。

（四）政府出台相应政策，鼓励安排“村改居”居民就业。应允许“村改居”居民继续按农村富余劳动力的待遇享有厦委〔2003〕22号文中各项优惠政策的规定，促进就业。

七、加快完善和落实有关政策法规

近年来存在的问题主要有：（一）有些文件颁布了之后没有落实；（二）有些文件的制定过于宏观或与实际情况有一定差距，执行起来较为困难；（三）有些文件没有及时根据情况的变化追加补充规定，使一些好的政策法规不能继续执行。

我们建议：（一）政策法规的出台应在深入调研的基础上进行，避免颁布的文件与实际情况不一致，执行难；（二）及时落实相关文件精神，保证文件执行的严肃性。（三）对重大改革引发的各种情况的变化，及时做出原有政策法规的相应修改或补充调整工作，确保好的方针政策能得以延续和发挥更大的作用。