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两岸侨务政策变化及其比较研究
◆ 李鸿阶 林珊 黄春花  ◆

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  侨务政策是两岸对外政策的重要组成部分。因此,研究两岸侨务政策发展和变化趋势,比较其中的异同点,对我们更好地开展侨务工作有重要的借鉴意义。

  一、海峡两岸侨务政策变迁的历史回顾
  台湾侨务政策被载入“宪法”,它由开展侨务工作政策(内部)和台湾当局的华侨定位政策(决定华侨与居住国关系)两部分组成;侨务政策的制订依据“宪法”中的侨民条款、海内外环境与局势变化、“立法院”质询与建议、海外侨民意愿、“国家元首”和“内阁”旨意等五个方面内容组成。国民党败退台湾以来,随着政党变迁以及岛内外侨情发展变化,台湾的侨务政策经历了四个发展阶段。
  1、第一阶段(50-60年代末)。国民党败退台湾初期,百废待兴,其侨务政策主要是利用与海外侨社的传统关系,建立健全华侨社会阵地,为台湾政治和经济的恢复、发展服务。侨务工作重点是:在政治上,以“反攻大陆”为口号,争取侨心,集合反共势力抗拒大陆在海外的政治影响;在经济上,出台了一系列的优惠政策,大力吸引侨资参与岛内经济建设,加强与华侨社会的经贸往来。1952年,台湾颁布《鼓励华侨及旅居港澳人士来台举办生产事业办法》及其补充规定,1954年,颁布《华侨回‘国’投资条例》;1960年,台湾根据《奖励投资条例》要求,修改了《华侨回‘国’投资条例》,为来台投资华侨提供更多的优惠便利。
  2、第二阶段(70年代以后)。1971年大陆恢复在联合国的席位后,台湾的国际地位日见衰落,走向了孤立化。为此,台湾当局采取弹性的侨务政策,强化对外经贸往来,争取侨心的认同,扶植海外华侨华人经济,进一步加强与居住国的侨民联系,利用华商经济网络,把台湾商品输往国际市场,以此突破政治孤立的困境。
  3、第三阶段(80-90年代)。随着经济高速发展,以及海外侨情的重大变化,台湾的“国际活动空间”日益缩小,迫使台湾当局的侨务政策转向务实化,逐步向政治、“外交”、经济等多元化的目标倾斜。侨务工作中心在“服务、奉献”的幌子下,展开了以侨务推动“外交”,以文化维系侨心,以经济利益促进海外台商、华商与台湾的经济合作。
  4、第四阶段(2000年至今)。民进党上台后,台湾侨务政策的生态环境发生很大变化。以往拒绝与台湾当局接触的一些华人社团,开始转与台湾驻外单位联系和接触;而部分传统的华人社团,处于对新政权“台独”理念和施政能力的各种疑虑,仍处于观望之中。随着大陆新移民的大幅增加,积极融入当地的主流社会和参政议政,提高了社会影响力,在“反独促统”斗争中发挥着重要作用,有效遏制了台湾当局的“务实外交”、“拓展国际活动空间”的图谋。同时,在全球化浪潮的冲击下,海外华人社团的结构、人员组成和分布状况都发生深刻变化,不断朝着世界性、专业化和多族群格局发展。在此情况下,台湾当局对侨务政策做出相应的调整,争取海外华侨华人成为台对外联系的桥梁。
  大陆的侨务政策是为党和政府的中心任务服务的。十一届三中全会后,大陆确定了改革开放的基本国策,把工作重心转移到经济建设中来,新时期的侨务政策也转向了推动华侨华人与大陆经济、科技的全面合作,为祖国现代化建设和统一大业服务。
  l、第一阶段(1984年以前)。为了更好地开展侨务工作,1978年大陆恢复了国务院侨务办公室,同年12月召开的全国侨务会议和第二次全国归侨代表大会,提出“一视同仁,不得歧视,根据特点,适当照顾”的十六字侨务工作方针。在此期间,侨务工作重心已是落实侨务政策,纠正历史偏差;鼓励广大华侨自愿选择居住国国籍,对保留中国籍的华侨,鼓励他们遵守居住国法律,与当地人民友好相处,他们的正当权益将得到我国政府的有效保护,也希望得到有关国家的保护。同时,注意到外籍华人同华侨的政策界限,不要把外籍华人当作一般外国人看待。在这一方针的指导下,大陆制定和落实了有关侨房,引进资本、技术、设备和人才,归侨安置和生活待遇,涉侨教育,归侨、侨眷出境探亲、定居等一系列的侨务政策。
  2、第二阶段(1985—1998年)。为了配合经济建设,大陆侨务工作重点转向推动华侨华人与中国的经济、科技合作,进一步做好引进海外华侨、外籍华人资金、技术和人才工作,促进祖国的团结和统一事业。1985年召开的全国侨务工作座谈会指出,侨务部门要注意处理和把握好五种关系:一是华侨与华人的关系。既要重视华侨工作,更要做好海外华人工作。对海外华人工作要因人、因时、因事制宜。二是华侨华人中的少数与多数关系。开展国外侨务工作,要把重点放在掌握资金、技术和对台关系的华侨华人工商界、科技界和社团上层人物(少数)身上,但也要注意团结广大的华侨华人中下层(多数),维护合法权益,关心他们的疾苦,帮助解决一些实际困难和切身利益问题。三是祖国(祖籍国)与所在国的关系。既要鼓励华侨华人遵守所在国法律,与当地人民友好相处,为所在国的经济社会发展做出贡献;也要鼓励华侨华人为祖籍国的繁荣昌盛以及所在国与祖籍国交流积极地献策献力。四是最广泛地团结华侨华人,通过岛外做岛内工作,为实现祖国统一做出贡献。五是老侨与新侨的关系。为使华侨华人与祖籍国的联系延续下来,必须重点做好二、三代华侨华人以及新移民的工作。
  1989年5月,国务院侨务会议明确提出:吸引华侨华人参与大陆经济建设,是今后一段时期大陆侨务工作和华人工作的基本方针。为了引进更多的华侨华人资金、技术和人才,大陆颁布了多种法律法规,全国各地也相继出台一系列配套的地方法规。在涉侨部门的积极推动下,广大归侨、侨眷的合法利益得到前所未有的重视。1990年以来,又相继颁布《归侨侨眷权益保护法》和《实施办法》(1993年),各省、市、自治区制定了实施《保护法》及其《实施办法》细则,大陆侨务工作走上了法律化的轨道。
  3、第三阶段(1998年以来)。为了加快引智步伐,促进科技发展和产业升级,提高我国的综合实力,海外移民和新移民工作成为这个时期大陆侨务政策的重点。为此,大陆逐步摒弃将新移民、留学生看作是“智力流失”的错误观点,鼓动他们通过适当的途径,包括交流访问、学术讲座、与国内合作研究等方式为祖国服务。各地还专门开辟了留学生高科技园区,以优惠政策吸引海外人才。美国“9·11”事件发生后,大陆海外留学人员踊跃回国投资创业,目前进入各地留学生创业园的“海归派”已近万人。据统计,改革开放以来至今,大陆出国留学(包括自费留学)人员超过46万人,其中已回国工作的有13万人,约占1/3比例。近年来,大陆留学回国人数急剧增加,2001年上半年归国留学生达到了1万人。据估计,随着大陆经济的持续稳定发展,海外留学生的“归国潮”将达到多年来的高峰,并有继续冲高的趋势。

  二、海峡两岸侨务政策的发展特点
  从理论上说,两岸侨务政策的变化都要以政策导向、与时俱进和服务大局为出发点,因而具有鲜明的发展特征。
  1、从台湾的侨务政策看:
  一是强调连续性。国民党退居台湾后,为了稳住和强化统治地位,制定了大量法律,侨务“立法”工作得到了加强。50多年来,台湾当局制定的侨务法律法规内容,涉及到侨务机构建置,保护侨益,引进侨外资金、技术设备与人才,华文教育等方面,使侨务政策实施走向规范化,有较强的连续性。二是凸显功能性。从侨务政策的发展看,由50-60年代“反攻大陆”、“反共救国”的单纯政治诉求,转向现阶段以联系和服务侨团、侨社,拓展侨教和侨校、辅导台商和华商为主轴,以实现保侨、护侨为主的侨务工作目标。三是突出务实性。1993年章孝严出任“侨务委员会主委”以来,台湾当局开始强调“务实侨务”,对侨务政策进行较大的调整,提出“对不以推翻‘中华民国’为宗旨的海外华人和侨团,不论省籍、新旧,都是台湾‘侨委会’主动联系、服务和沟通的对象”,企图让侨务工作成为台湾“ 外交”的第二渠道。通过建立海外侨团(民)联系网络,“运用侨界力量来推动(台湾)加入联合国”,“结合海内外侨务志工资源”为其开展“务实外交”服务。为此,台湾当局逐步改变对移民的“不鼓励、不禁止”政策,而是将侨民看作“国”力的有效延伸,拟规划推动移民海外,近10年来,台湾每年约有2至2.5万人成为新移民。为了淡化“等级论”带来的不良影响,统合海外社团力量,避免侨务出现“重美轻欧”现象,兼顾地区性、台侨与传统侨社之间的平衡,台湾“侨委会”强调服务海外侨胞无先后顺序之分,都会得到“侨委会”一视同仁的服务。四是富有欺骗性。为了提高侨务工作的针对性,台湾当局对侨务政策作了相应的调整,由原先的领导与被领导关系转向合作伙伴关系,由单向服务转为双向互动关系,由代表参与转向功能性互动,由争取侨心转向培养共同价值观,并把协助侨民的生存和发展、促进华社的团结和谐、积极拓展“国民外交”和改善两岸关系作为当前侨务工作的着眼点;通过提升科技水平,建立侨情资料库管理系统,鼓励建立区域性和世界性的侨团组织,扩充侨团服务据点,拓展侨教中心和培训侨社志工,鼓励侨社举办各种社会公益活动等,输出和推广所谓的“台湾经验”,积极“参与国际组织和活动”,“重返国际社会”,以此提升台湾的“国际地位”,改善其不利的国际处境。这些政策具有一定的隐蔽性和欺骗性,也容易为当地政府和华侨华人接受,对此值得我们的高度警惕。
  2.从大陆的侨务政策看:
  一是为祖国的统一大业服务。1979年的全国侨务会议提出:“过去,广大国外侨胞,国内归侨、侨眷,为台湾回归祖国做出了积极的努力;现在,在新的形式下,广大海外侨胞,国内归侨、侨眷要本着爱国一家的精神,广交朋友,多做工作,为台湾回归祖国,实现祖国统一大业做出贡献”。1983年颁布的《关于加强华侨、外籍华人工作的问题》,要求“发挥华侨、外籍华人在促进祖国统一大业中的桥梁作用”。1984年制定的侨务政策规定,“要着重做好亲台蒋社团和人士的工作”。通过进步人士和利用各种渠道,积极同台湾有关的民间社团建立联系,推动成立类似“和平统一促进会”组织。1985年全国侨务工作会议指出:“要在继续做好华侨华人进步社团、人士工作的同时,把重点放在中间的,尤其是亲台蒋的社团、人士的工作上。最广泛地团结海外华侨华人,通过岛外做岛内的工作,为实现祖国统一大业做出贡献”。今后侨务工作的基本任务,就是保护华侨的正当权益,广泛团结海外侨胞,增进同外籍华人的友好情谊。要根据海峡两岸形势的变化,以及华侨华人社会出现的新情况,改进和加强对台工作,因势利导,促进祖国的和平统一。二是逐步完善侨务法制。1983年全国人大成立了华侨委员会,专门研究、审议和拟定有关的侨务议案,对各项侨务法规实施监督。同时,相继颁布了《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》等。1990年9月,大陆颁布了首部侨务法律——《归侨侨眷权益保护法》。《保护法》、《实施办法》以及各省、市、自治区制定的具体实施条例,极大地鼓舞和调动了华侨华人以及归侨、侨眷参与大陆经济建设的热情,增强了他们对政府的信任度和向心力。三是坚持以经济建设为中心。1978年以来,大陆把工作重点转向以经济建设为中心,在落实侨务政策时期,制定了一系列引进资金、技术、设备和人才的鼓励政策。1978-1984年间,大陆共颁布13部涉侨法律法规和具体的实施细则,使有关的优惠规定更具可操作性,全国各地涌现出各种高科技园区。经济技术开发区以及留学生工业园。2000年成为“为侨资企业服务行动年”,加大了对海外华人资本投资的服务承诺。

  三、两岸侨务政策成效的实证分析
  海外华侨华人是中华民族的宝贵资源,他们的智力、财力、网络以及政治影响力,对两岸的政治经济发展都有重要的作用。为此,海峡两岸均十分重视利用这一资源,其侨务政策则有明显的异同点。
  l、从相同点看:
  (1)两岸都把侨务政策作为重要的政策。如台湾在实施“南向政策”过程中,台湾“侨委会”就扮演着重要的角色。在做法上,一是召开东南亚地区台商联谊会,分别在菲律宾、马来西亚和台北举行亚洲华人联谊会、亚洲台湾商会联合总会和亚洲留台校友会,进一步加强与海外华商的联系。目前,仅经台湾“侨委会”辅导成立的留台同学会组织达到101个,其中亚洲87个、美洲9个、欧洲、大洋洲和非洲各1个。二是筹设“华商经合发展基金会”,成立投资发展机构,辅导设立华商资料库,整合海外商情。三是扩大“华侨信用保证基金会”服务对象,将前往东南亚投资的台商纳入服务范围。四是举办各类研讨会,协助台商了解当地的投资环境等,促进对外投资厂商生产事业的健全发展。
  (2)政策取向由单一性转向多元化。海峡两岸的侨务政策,都由政治目标转向政治、经济、文化和“外交”相结合。台湾当局把侨务和“外交”看成是相辅相成的“一体两面”,侨务工作成了台湾“建立‘国家’安全海外新机制”,拓展“国际生存空间”的努力方向。迄今为止,台湾在1952年、1991年和2001年召开三次规模庞大的“全球侨务工作会议”,2001年召开“结合海内外力量,以自由民主建构国家安全新机制”会议上,重点研讨新世纪的侨务政策,包括开创侨务新局面、全面振兴海外华文教育、推动成立全球华商资讯中心,强化海外文宣机制等,透过侨务渠道为其推行“务实外交”服务。
  (3)以服务经济建设为主。2000年底,台湾“侨委会”在完成“全球华人经济力现况”研究报告后,就着手成立全球华商资讯中心,建立海外华人资讯服务网络。实施了培植侨社经贸人才;强化华人贷款保证基金和台商事业贷款信用保证,协助台商融资;收集整理华侨投资资料,举办侨资事业经营系列研讨活动,鼓励侨商回岛投资;培养侨商进口能力,协助侨商购销台货,增强台湾外贸力量;加强海外侨商联系,整合、辅导海外台湾商会;建构建立全球华商资讯网,推动华人经济学术研究,收集华商经贸资料等一系列辅导华商政策。
  (4)注重海外华文教育。台湾十分重视华文教育对传承中华文化的贡献,从硬件设施、师资力量和网络科技入手,通过回岛研习、海外巡回教学等形式,提升华文教育的层次。目前,台湾海外侨校达到3800多所,侨生人数超过1万人。为此,台湾“侨委会”开设了全球华文网络教育中心,并将半数以上经费用于华文教育。现阶段台湾当局的海外侨民教育政策主要是推广侨民教育,拓展社教活动,强化函授教育及空中教学,加强侨生辅导及联系工作,宣扬台湾“经验”,使台湾华文教育走向国际化。为了加强台湾“母语”教育,使教改延伸到海外,台湾编制了“认识台湾”系列教材,协助华裔子弟认识和学习台湾文化;积极辅导海外侨生来台就学,增加来台就读人数和享受奖助学金的名额,提高侨生保险费补助比例,落实在学侨生的照顾政策,积极争取侨生留台工作权。据台湾“侨委会”有关资料统计,海外侨生回台升学人数由1998年9357人增至1999年10566人和2000年11033人,累计人数超过15万人。此外,台湾在东南亚主要城市设立六所“台北学校”,每所学校均获得经费补助;台湾“侨委会”开播了宏观卫视频道,以介绍全球华人与华社动态为主,设有华人地球村网站,跨海制作“四海侨心”连续剧,大力宣扬海外侨胞艰苦奋斗以及如何在异地生根、争取权益等历程。
  (5)重视政策的连贯性。为此,台湾“侨委会”调低了政治考量因素,促进侨务政策向功能性转化。目前拟以教育、文化和经济为重点,全方位拓展海外侨务工作。“侨委会”将服务对象延伸到联系和辅导海外社团、协助侨教侨校发展,扩展海外华文教育及宣传中华文化;培养侨社经贸人才,促进华人的资金、人才、技术、市场和信息等资源整合;建立华侨回台投资机制,鼓励海外侨胞回岛服务等。为了凝结侨心,台湾当局将侨务工作目标转向照顾好海外华人,维护海外华人权益;积极拓展移民政策,鼓励岛内人口外移,避免侨社出现断层现象,使侨务工作更具务实性和时效化。
  2.从不同点看:
  (l)目标策略不同。台湾实行以侨务推动“外交”,以文化维系侨心,以经济利益促进海外台商、华商与台湾经济合作的侨务政策,旨在增强岛内经济实力、扩大“外交活动”空间,提高台湾在两岸关系中的地位。大陆侨务政策重点是保护华侨的正当权益,发扬爱国爱乡传统;鼓励华侨自愿加入当地国籍,为促进所在国经济繁荣,以及祖国与所在国的合作交流发挥作用;保护归侨、侨眷的合法权益,发挥他们在海外联系广的优势,促进侨务工作与“四化”建设、实现祖国和平统一、扩大海外影响等目标相结合。
  (2)运作方式不同。台湾把侨务工作重点定位在海外,为了辅导和整合海外华人经济,强化海外文宣工作,密切与海外侨社联系,台湾“侨委会”高层人士频繁出访成其侨务工作的一大特色。同时,注重发挥留台校友会作用,把留台校友会看作是“外交经济的重要资源”。为了更好地配合海外社团和留台校友会的发展,台湾“侨委会”采取“掺沙子”的策略,制定了“海外华侨团体辅导办法”、“海外华侨团体联系登记要点”和“侨情资料管理系统”。不断放宽海外移民条件,积极扩大侨生规模,透过利益传导机制,大力培植亲台力量。2000年台湾修订《侨生回‘国’就学及辅导办法》,大幅开放各类大学和两年制专校等,增加留台侨生招收人数,而大学院校毕业留台生也超过8万人。长期以来,大陆侨务工作重点立足于国内,由早期帮助解决侨房、祖坟等问题,转向重点扶持海外侨胞到大陆投资创业。大陆侨务机构主动对外出击较少,半个多世纪以来,受到客观因素的约束,只有廖晖和郭东坡两位侨办主任出访过美国。
  (3)立法依据不同。台湾当局重视侨务立法,相继出台了侨务机构建置、保护侨益、引进侨外资金、技术设备与人才、华文教育等一系列的侨务法律、法规,如《侨务委员会驻外委员会工作办法》、《侨民学校组织规程》、《华侨及外国人投资证券实施办法》、《华侨回‘国’投资条例》等。1978年以来,大陆首次颁布《归侨侨眷权益保护法》(也是唯一的一部),但因缺乏侨务立法经验,侨务政策与法规的配套性不足,侨务工作不够稳定。
  (4)适用对象不同。近年来,台湾海外移民数量迅速增加,但通过的《华侨身份证明条例》草案,将适用对象定位在“侨居外国的国民”,不包括持有大陆。香港、澳门身份居民,搞人为的省籍界限,带有明显的政治图谋。
  (5)实施途径不同。为海外侨胞服务,是台湾当局侨务政策的重要特点。他们拟“在合理运用有限资源的原则下,将扩大海内外交流为优先考量,推展全方位侨务工作”。但因政治方面的限制,台湾当局对海外侨胞的扶持大多通过经济手段进行。根据海外侨胞以经营中小企业为主,生存发展都面临一定困难的现实,台湾“侨委会”通过设置全球华商资讯服务中心,定期举办各种研习班,广泛收集华商经贸资料,召开海外侨商投资经验座谈会等措施,积极辅导中小侨商经济发展,通过“华侨信用货款保证基金”,为海外侨商融资提供服务。大陆对海外侨胞直接的经济扶持较少,目前拟通过提高他们的技术技能,厚植其生存发展的基础,这种做法将得到海外侨胞的热烈拥护。(作者单位:福建社会科学院华侨华人研究所)

 

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